纪念《公地悲剧》发表50周年⑧| 百年悬而未决的公地难题:自然资源经济学的综述

公共事物治理2019-06-29 23:27:52

清华公共事物治理研究组


        没有一个冬天不可逾越,没有一个春天不会来临。2018年,是我们承前启后,继往开来的关键节点。

        自十一届三中全会召开以来,我们已经历了40年改革的风风雨雨,取得了举世瞩目的成就。农民收入连年翻番,农业竞争力逐年增强,农村旧貌换新颜。

        今年亦是党和国家实施乡村振兴战略的元年,农业强、农民富、农村美的梦想将随着乡村的全面振兴而逐步成为现实。这是一个前无古人的伟大实践,中国在锐意进取地探索;这亦是一个坚守使命、开拓未来的新时代,中国要讲好自己的故事,传播好自己的声音。

          50年前,哈丁在《Science》发表了《The Tragedy of the Commons(公地悲剧)》(Hardin 1968),引起了各方对于治理悲剧的评论。在对人类是否可以避免公地悲剧这一终极问题的长期探讨过程中,公共事物治理研究(Commons Studies)逐渐从一种理论发展为一门学科,在国际学界已经成为了一个传统。2009年诺贝尔经济学奖获授予了该领域的杰出大师埃莉诺·奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)。

        在建设中国特色社会主义的新时代,中国的发展对公共事物治理产生了前所未有的需求。他山之石,可以攻玉。国际公共事物治理的研究成果恰好可以在此时为中国的发展,尤其是为当代中国的公共治理与农业农村现代化的实现提供鞭辟入里的思考和拨云见日的启发。

        在纪念改革开放40周年纪念农村改革启幕40周年这个特别的年份里,作为一直致力于研究中国公共事物治理、在中国推广公共事物治理科学的团队,我们将陆续推送 “纪念《公地悲剧》发表50周年的系列经典文献和近期研究成果,以飨读者,并希望能与有识之士们共启中国公共事物治理研究的未来。

百年悬而未决的公地难题

100年前Katharine Coman《美国经济评论》上的撰文,首次将公地治理问题带入了公众的视野,然而,100年后的今天,公地治理难题并没有得到根治,依然在影响着我们的生活。随着美国和其他经济体的增长,关于自然资源和环境质量的“地球承载力”问题备受关注,特别是对于共有产权和开放进入的资源。本文集中讨论一些重要的但尚未解决的公地难题

在自然资源领域,由于“开放进入”的产权特征,可再生资源的管理面临特殊的挑战。公海捕捞渔场的退化和环境质量的问题是两个典型例子。经济学对这些问题的解决所作出的核心贡献是,发展了以市场为基础的环境保护工具(如排污税和可交易的权利),并将此视为解决21世纪终极公地问题——全球气候变化的关键。

100年前,Katharine Coman在《美国经济评论》中撰写了一篇文章,阐述了有关灌溉的一些悬而未决的问题(Some Unsettled Problems of Irrigation。自此后一百余年,经济进步就时刻伴随着公地治理难题的挑战。公地问题一方面因为经济增长带来的承载力问题而备受关注,另一方面却因为问题的复杂性并未得到很好的解决。从应对公地问题的经验看,尽管一些小的社区运用一定的方法能有效解决某些公地问题,但这些方法在更大的范围却显得无能为力。尽管埃莉诺·奥斯特罗姆1990年所提到的集体行动理论常常被看作是解决Coman所提及的水资源分配问题的解决之道,但该方法在应对大范围的“开放进入”的公地问题(如空气和水的质量、危险废弃物处理、物种灭绝、平流层臭氧的维护及全球气候的稳定性)时却难有作为。

那些聚焦于市场失灵和不完全产权制度的经济理论已为我们提供了很大的帮助,一方面用于理解公地问题,一方面帮助制定谨慎的公共政策。我们对公地的理解越来越复杂,经济政策工具的设计也越来越老练,使得政策市场可以解决一些不确定性、时空异质性和长期性的问题。政府政策如果不考虑经济结果,该政策就会耗钱又无效,甚至有不好的副作用。公地问题并没有被解决,虽然有的政策能够有效治理某些公地问题,但更多的重要而困难的公地问题悬而未决。

因此,本文与已有研究类似,根据排他性(Excludable)和竞争性(Rival)程度差异,将公地分为四类。第一部分是纯私人物品,主要包括多数不可再生自然资源一些私有的可再生资源;第二部分是开放进入的再生自然资源一些不可再生资源;第三部分是俱乐部物品;第四部分是纯公共物品。不同象限的解释跟已有多数文献类似,这里就不做赘述。本文所讨论的“尚未解决的公地问题”主要是第二部分的开放进入的可再生自然资源和第三部分的纯公共物品。

  • 公地问题和自然资源经济学:海洋鱼类衰退和治理的案例

尽管总量有限,但不可再生的矿产及化石原料能够在市场机制下实现平稳过渡,不至于出现过度开发或崩溃的问题。但是那些可再生资源更容易出现过度开发问题。本文结合了生物学和经济学的方法,构建和推导了生长函数和管理函数,解释了为何十九世纪中叶起,开放进入的捕捞渔业资源的开发已经超过了可持续的水平,甚至到了灭绝的边缘。产权制度的不明晰是根本原因——渔民们获得了全部的收益,但是稀缺资源的租金却无法得到补偿,导致资源越来越少。

本文在经济学框架基础上,分析比较了应对渔业资源枯竭的多种政策。首先,确定产权是最好的方式,但由于无法将鱼群限定在特定范围内,因此确权的方式难度太大。其次,部分政府采取了限制年度捕捞量的方式,尽管该方式能提高边际成本,但从社会角度看并未提升社会效率。第三,采用税收能够提升效率,但可能面临征收难题。第四,可转让权利制度是一种较好的应对方式,且在不少国家和地区都有着成功的案例。当然,该方式也会因公海上面临的国际谈判和监管难题而存在挑战。

  • 作为公地的环境质量问题

对治理环境质量问题,传统的手段是管制,也称命令控制手段,但执行成本高、污染源信息难以获得而难以实现有效管制。在过去90年的大部分时间里,经济学家一直认为环境污染是庇古提出的负外部性问题,即生产或消费产品时减少了别人利润或效用。科斯在1960年发表的论文中,则将环境污染定义为一个公共物品问题,也就是产权不完全的问题。负外部性问题或者公共物品问题都属于一种公地问题,但这两种思路带来两种不同的政策方法:排污税与可交易的排污权这两个方法都能促进有效率的环境保护,为公共政策的制定提供了重要的环境经济学理论支持——获取定价权的概念和方法,开发以市场为基础的环境保护工具。

“庇古税”是管制者对排污者征收其排污所带来的负外部性的税,所征的每单位的排污税额等于排污者所产生的边际损害成本,以迫使排污者将负外部性内部化。实际操作的排污税制度可以划分为两类。第一类的制度设计和绩效针对于排污行为的影响,即对排污这个行为的结果收税费;第二类的制度设计针对于排污行为的本身,如保证金制度,排污者先预付税费,当某种行为发生时就退返税费。减税、信用和补贴制度也常用来作为政策工具,以鼓励排污者多实践环保。然而,庇古税在实践中不常得到使用过。因为政府难以在事前估计税率,而且管制和监控的成本不低,造成带来征税无效率,或者排污者将成本转嫁给最终消费者,而没有排污行为改进的激励。

“可交易的权利”是将环境物品明晰产权私有化后,通过市场交易的方式优化产权配置,以激励环境物品的生产和保护。管制者只需要控制排污总量,分配权利给排污者,并允许排污者之间自己交易排污权利。其中最首要的具有政治意义的事情是排污权的初始配置,这需要政府首先依据经济效率或其他原因而设置一个总排污量,然后将之以法律形式固定起来,并得到排污者的支持。因此开发有效的立法支持的政治机制,以减小政策成本提高政策效率,是该机制的关键。这个政策工具现已得到诸多国家的采纳,来解决终极公地难题。

对于终极公地难题——全球气候变化,即包括二氧化碳等温室气体的排放的管理,本文总结了气候变化这个公地问题的关键特征,比较分析了两类工具(碳税Vs碳交易)的异同。气候变化的两个关键维度是时间和空间的不平衡性,只有全球合作才能解决。上述提及的两类工具在全球合作中是相似大于差异的。基于碳使用量和二氧化碳排放量的监测调整,碳税与碳价可以等价。

两种工具的相似之处是:都可以降低政策的社会成本,但碳交易初始配置的拍卖机制更精确些;碳交易对于排放企业的利润给予更多的保护,但是碳税体制下也有税收返还的可能性;这两个系统对于减排技术创新的激励作用相当,或者说基本没啥作用;碳税政策执行过程对于排放企业与政府来说都不用追踪交易过程,但碳交易制度中的交易成本也不算高;两种制度的执行都会面临类似的政治问题。

两种工具的不同之处有:排放权总额随经济情况变化而变化,碳税也可以被设计为自动税基的模式,然而碳税方式在短期价格波动上比碳交易方法更稳定;发展中国家的市场垄断可能不太利于碳交易制度的执行;而碳交易制度的经验比碳税制度的经验更丰富;国际合作中,碳交易系统的本身就是各国间的合作联结系统,而碳税制度的国际合作机制的构建似乎有些难度;碳交易的初始配置诉诸于政治家,存在寻租行为,而碳税存在免税权的争夺问题,不过碳交易制度中寻租不会抬高整个制度的成本,而碳税的免税权争夺是整体成本的提升。

在实践中,两种政策工具实际上可以合作互补,成为一个政策连续体:比如政府可以拍卖碳交易系统的排放权,以再造碳税系统的产权;碳交易系统的不确定性应对机制,跌停和担保等的控制机制,相当于碳税机制。因此,对工具的选择是出于政治可行性和顶层设计的容易程度,众多成熟政策的国家选择了碳交易制度,国际上碳交易的合作也是可能的,但难点有二:一是需要一个广泛的合作,越多国家参与越好;二是各国情况各异,在合作决策上都相互依赖。这些难点使得这个终极公地难题在理论上有清晰的解决之道,但在实践中却艰难重重。

参考文献

Stavins, Robert N. 2011. “The Problem of the Commons:Still Unsettled after 100 Years.” American Economic Review101(February):81–108.

撰写:武舜臣      校正:张明慧      编辑:舒全峰


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